2019年4月1日
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杨德才:土地流转,要规范村集体的权责

新京报讯 2016年,国务院颁布《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,将农村土地产权中的土地承包经营权进一步划分为承包权和经营权,实行所有权、承包权、经营权三权分置并行。

《意见》颁布两年多来,乡村土地流转日渐活跃,不少农民因此增收。但同时,改革的过程中,亦出现了不少值得重视的问题,“有些农村村集体十分强势,在农地确权过程中确权不确地,甚至强迫农民流转土地,严重损害农民权益,所以必须强调依法办事”,著名经济学家、全国政协委员、美国28首页登入大学经济学系主任杨德才说。

现状:多数地区具备土地流转条件

“中国的大部分地区,已经具备土地流转、规模化经营的条件。”杨德才说。

农村集体土地从所有权、承包经营权两权并行,到所有权、承包权、经营权三权分置,是当前土地改革中最重要的举措之一,“其背景,是农村生产模式、生活状态已经发生了巨大的改变。一方面,不论是发达地区还是欠发达地区,都有大量农民进城,不再从事农业生产,但在经营权和承包权一体、土地不可流转的情况下,许多土地就此抛荒,造成资源的浪费。另一方面,40年改革开放,乡村也出现了不少专业化程度更高的农业大户,他们需要更多的土地进行生产,但却没有相关的渠道去获得土地经营权。第三,城市的资本、技术和人才等也在不断地进入乡村,寻找新的利润空间,他们同样需要大量的土地去经营。这些变化,正是三权分置的基础” 。杨德才说,“三权分置,是让沉睡的土地重新醒过来,为农业的规模化、现代化创造条件”。

杨德才长期关注农村土地改革,多年来曾在许多地方进行调研。他认为,在条件成熟的地区,推动土地流转、农业生产适度规模化,是必然的趋势,“大多数地区具备了土地流转的条件。可能有少部地区,因为自然环境恶劣、或者基础设施欠缺,导致生产、运输成本极高,这样的地方,进行土地流转,可能首先要做的,就是加强基础设施的建设”。

痛点:有些地方确权不确地

三权分置打破了承包权和经营权不可分割的状态。杨德才认为,在坚持土地集体所有制基本制度不变的条件下,三权分置改革有两个好处,“首先进一步认可了农民承包经营权不可侵犯、不可剥夺的特征。即便农民进城生活,买了房子落了户,他的土地承包权依然得到认可。其次,这又能使土地自由流转起来,使得经营者对未来有一个稳定的预期”。

不过,杨德才表示,在具体的实践中,依然有一些问题值得重视,“比如村集体过于强势的问题”。

多数土地流转,都以村集体为主体实施,“上世纪八十年代实行家庭联产承包责任制时,是确权又确地,哪个人分哪块地,都是非常明确的。但我们在调研中发现,在刚刚结束的农地确权过程中,有些地方承认农民的承包权,但并不落实到具体的哪块地上,由村集体统一处置土地流转的事情。这意味着,农民的承包权并没有真正落到最实处,导致有些地方,村干部强迫农民流转土地,侵犯了农民权益”,杨德才说。

如何防止村干部侵犯农民权益?杨德才认为,必须把确权工作做到实处,必须尊重农民的意愿,“村集体是一个经济体,也是准政府机构,必须依法办事,可以向农民宣传土地流转的益处,通过沟通、劝说来引导农民完成土地流转,但不得强迫”。

风险:当心流转土地的非粮化

土地流转之后,是否就能自由经营,想种什么就种什么呢?杨德才认为,这也是三权分置之后必须要重视和考虑的问题,“粮食是低收益产业,我们在调研中发现,土地流转之后,很少有单纯种粮的。追求利润,本来是市场的本质特征,但这很可能使得粮食生产受到影响”。

土地经营权的流转,本意是为发展现代农业、进行适度规模化生产,提高土地生产效益,“但如果没有使用方向方面的约束,就很容易导致大量土地非粮化,甚至非农化”,杨德才说。

矛盾在于,如果土地经营的收益不佳,同样会带来巨大的风险。杨德才介绍,“有人称为无限流转,什么意思呢?就是规模经营之后,获得经营权的人发现收益很低,或者赔钱,就会再一次把土地流转出去,就像城市里那些二房东、三房东甚至四房东一样,这样的无限流转,使得土地经营失去了可持续性,粮食生产的风险和隐患就会非常大”。

难点:偏远地区如何规模化经营

中国土地广袤,地形复杂,并不是所有地方都适合现代农业的生产方式?在三权分置、土地流转的大时代里,那些山深路远、土地贫瘠的偏远地区,又如何在土地流转中实现向农业现代化的转型?

“首先,农业现代化不可能一步到位,要逐步推进,其次,现代化也不是一定要在大片平整的土地上完成”,杨德才说,“不得不承认,即便是乡村,区域之间的不平衡也非常严重,其间的差距甚至超过城市和乡村之间的差距。东部发达地区,不少地方的农业现代化程度已经相当高了,但在中西部如皖南、贵州等地方的大山里,交通不便,地形复杂,甚至土地本身就是一小块一小块的,难以进行规模化经营,在小型山地农机普及之前,也很难实现机械化”。

不论是脱贫致富,还是农业现代化,这些地方其实都是必然要克服的难关,杨德才说,“其实已经有了一些尝试,比如贵州湄潭,他们把大片大片的山地连起来种茶叶,从高处看非常壮观,被称为‘茶海’,这些山地,本身的地质条件不算好,甚至也并不是完全连成一片的,但不可否认,这种一个投资人经营一个或几个山地,实际上也是一种规模经营。”

“市场具备强大的资源配置能力,只要做好基础建设、有了获利的机会,资本自然会进入,规模化自然就形成了”,杨德才说,“只是这种规模化,最初可能很难实现机械化,还是劳动密集型的,或者初期是劳动密集型的,比如种茶、种果树,一开始要投入大量的人力,但慢慢成型之后,人力投入就会减少。此后随着产业的不断发展,最终也能实现机械化”。

管理:政府不宜过分干预具体事物

三权分置之后,如何发挥土地流转对农业生产的促进作用,同时预防风险呢?政府又在其中承担着何种责任?杨德才认为,“政府应该做好规范、引导等基础性工作,同时又不宜过分干预具体事务”。

土地承包经营权是法律赋予每一个农民的权益,怎样才能让土地给农民带来更多的利益?杨德才说,“不论是引导农民进行土地流转,还是引入外部资金,政府首先要做好先期引导工作,对农民要做好宣传,告诉他们土地流转的益处,又有怎样的风险。对资本则要搭好平台,营造更好的经营环境。其次,还要做好信息公开工作,互联网时代,信息流通越来越便捷,这也给政府工作带来了便利,可以迅速且有效地把方方面面的信息及时传达给所有利益相关者,尤其是让农民明白,国家有哪些政策,农民自身有哪些权益,如何保障权益、防范风险等”。

释疑:三十年期限不应成为问题

当前的土地承包制度规定,农民承包地到期后,再延长三十年。在众多土地改革的讨论中,这一期限也是争论的焦点之一。不少学者认为,“三十年的承包期,也就意味着经营权的期限为三十年,这可能导致一些种粮大户、想要进入乡村的资本望而却步”。

不过,杨德才认为三十年期限其实并不是问题,“从经济学角度看,清晰的产权确实可以给人稳定的预期。有人认为,进行规模化经营,往往要先进行土地整理、改良、引入农业机械等,这都需要投入巨大的成本,但经营权期限太短,就可能导致投资者不敢投资,不敢进行这些基础改造。但实际上,在现实中,这并不是一个问题。在过去,第一个三十年期限到期后,我们国家又延续了三十年,在未来,也很有可能再延续三十年”。

“预期仍然是稳定的,而且,即便是三十年,其实也不短了”,杨德才说,“比如现在很多地方出现的田园综合体,这样的综合体在开发之初,需要大规模的成本投入,为什么还有那么多资本愿意这么做呢?就是因为对未来的预期是稳定的,也是可以收回成本并获得利润的”。

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